Ordnungsbehördengesetz Nordrhein-Westfalen – Kommentar. Klaus Schönenbroicher

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      I. Rechtsgrundlagen des Ordnungs- und Polizeirechts in Nordrhein-Westfalen

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Die Herausbildung und Verfeinerung rechtsstaatlicher Strukturen in der Bundesrepublik Deutschland seit 1945 kann man besonders gut am Beispiel des Polizei- und Ordnungsrechts in Nordrhein-Westfalen verfolgen[1]. Rechtsgrundlage für die Gefahrenabwehr war zunächst das Preußische Polizeiverwaltungsgesetz (PVG) vom 1. Juni 1931[2] (in der Fassung der Bekanntmachung der für den Aufgabenbereich der Polizei geltenden Neufassung des Preußischen Polizeiverwaltungsgesetzes vom 27. November 1953[3]), in Verbindung mit dem Gesetz über die Organisation und die Zuständigkeit der Polizei im Lande Nordrhein-Westfalen (POG) vom 11. August 1953[4].

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Mit dem „Gesetz über Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden – Ordnungsbehördengesetz (OBG)“ – vom 16. Oktober 1956 hat der Landesgesetzgeber den Versuch unternommen, ein allgemeines „Grundgesetz“ für den gesamten Bereich des Rechts der nichtpolizeilichen Gefahrenabwehr zu schaffen, in dem nicht nur Organisation und Handlungsformen, sondern auch grundlegende Fragen des staatlichen oder kommunalen Verwaltungsvollzugs (Art. 78 LV) und der Aufsicht geregelt wurden. Der Landesgesetzgeber hat dabei von der grundgesetzlich verliehenen Rechtsetzungsmacht für das Ordnungsrecht Gebrauch gemacht (Art. 70 Abs. 1 GG)[5].

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Die Leistung des Gesetzgebers des OBG erscheint umso bemerkenswerter, wenn man bedenkt, dass die allgemeine (administrative) Landesorganisation – einfachrechtlich, auf der Grundlage des Art. 77 Satz 1 der Landesverfassung NRW – erst 1962 in dem Landesorganisationsgesetz (LOG) geregelt wurde. Die allgemeine Vorschrift zur Regelung des Verfahrens, das Verwaltungsverfahrensgesetz (Bund und Land), erging gar erst 1976, obgleich ein Bund-Länder-Ausschuss unter nordrhein-westfälischer Leitung schon 1963 einen entsprechenden Musterentwurf vorgelegt hatte[6]. Der Gesetzgeber des OBG hat also in mancherlei Hinsicht juristisches Neuland betreten, was das rechtsstaatlich geprägte Recht der Gefahrenabwehr unter dem freiheitlichen Regime von Grundgesetz und Landesverfassung angeht, und mancher Regelungen haben später in das allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz Eingang gefunden[7]. All dies entsprach der Absicht seiner Schöpfer: Rietdorf hat im Vorwort zur ersten Auflage seines Kommentars (1957) darauf aufmerksam gemacht, es komme nicht darauf an, das Recht der Gefahrenabwehr zu „verbesondern“, sondern zu „verallgemeinern“[8], das moderne Ordnungsbehördengesetz „fülle eine in der Praxis seit langem empfundene Lücke“[9].

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Das OBG wurde seitens der Landesregierung am 12. Februar 1954 erstmals in den Landtag eingebracht[10], unter dem 9. September 1954 ein zweites Mal[11]. Es wurde zweimal neu bekanntgemacht (1969[12] und 1980[13]). Die Änderungen seit 1980 lassen sich in der kostenlosen Elektronischen Sammlung des Landesrechts verfolgen[14].

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      Das Gesetz liegt in seinen wesentlichen Vorschriften noch heute unverändert vor: Auch dies ein Gütezeichen, was die Durchdachtheit der Vorschriften und die Formulierungskunst seiner Schöpfer angeht; auf die wenigen Kritikpunkte im Einzelnen wird in diesem Kommentar hingewiesen.

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Das Recht der polizeilichen Gefahrenabwehr findet sich im Polizeigesetz des Landes Nordrhein-Westfalen (PolG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 25. Juli 2003[15]. Hinsichtlich der Organisation der Polizei wurde – als eine Art Spezialvorschrift zum Landesorganisationsgesetz (LOG) – ein eigenes Gesetz erlassen[16]: das Gesetz über die Organisation und Zuständigkeit der Polizei im Lande Nordrhein-Westfalen – Polizeiorganisationsgesetz (POG NRW) –, in der Bekanntmachung der Neufassung vom 5. Juli 2002[17].

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Ferner hat der Landesgesetzgeber eine Reihe von Spezialnormen im Bereich des engeren Sicherheitsrechts geschaffen, von denen an erster Stelle das Verfassungsschutzgesetz zu nennen ist[18]. Auf das von Bund und Ländern in der Zwischenzeit erlassene Sonderordnungsrecht des Besonderen Verwaltungsrechts wird insbesondere bei §§ 1, 3 und 12 eingegangen.