A seis años de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión. Jorge Bravo

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СКАЧАТЬ se garantizara el más alto grado posible de garantía de los derechos a la libre expresión y acceso a la información. SCJN CC 117/2014.

      Introducción

      Más de seis años han transcurrido desde la reforma constitucional de junio de 2013 que dio origen al Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) como un órgano constitucional autónomo (OCA), con mandatos y facultades vastos, con suficiencia presupuestal y con un capital humano prometedor bajo la dirección y los incentivos adecuados. Posteriormente, en mayo y julio del 2014, fueron publicadas las leyes reglamentarias derivadas de la reforma, es decir, la Ley Federal de Competencia Económica (LFCE) y la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTR), respectivamente. Por esto, hoy resulta necesario e impostergable hacer un análisis del diseño y desempeño del IFT para saber si está cumpliendo con la misión para la que fue creado, es decir, si está logrando la excelencia regulatoria en el ámbito de las telecomunicaciones.

      Los nuevos órganos autónomos son entes dinámicos en potencia: primero, se diseñan y crean; luego, hay que contar con mecanismos para monitorearlos, evaluarlos, corregirlos y contrastarlos con las industrias que regulan, las cuales también son dinámicas y, por tanto, exigen contar con un regulador adaptable. La apuesta por los OCA como instituciones idóneas para garantizar y regular ciertos servicios públicos fundamentales de gran especialización y complejidad técnica, como lo ha explicado la Suprema Corte de Justicia de la Nación,¹ no implica que estén libres de retos que, si no se atienden, dificultan alcanzar su misión.

      Es razonable sostener que una organización es excelente cuando consigue realizar su misión, la cual, en el caso del IFT, está dada por mandato constitucional. Es indispensable desarrollar los indicadores y parámetros con los que se evalúa si ha avanzado hacia su misión y en qué medida. Sin esos elementos básicos es imposible emitir juicios sobre el desempeño de una organización y mucho menos pretender mejorarla o fortalecerla. Escuchar a manera de mantra que “es necesario reducir el presupuesto, controlar o acotar a los reguladores constitucionales autónomos porque tienen mucho poder”, pero sin tener indicadores de su desempeño, es estremecedor. Destruir o mermar una organización sin un diagnóstico válido es irresponsable y perjudica a la ciudadanía. Por el contrario, mejorar y fortalecer a un órgano regulador para que alcance la excelencia exige capital humano experto, acciones, resultados y muchas iteraciones. Al IFT le falta desarrollar y aplicar un sistema de indicadores de desempeño consistente que permita saber si está avanzando o no en su misión. Este sistema debe contemplar indicadores técnicos endógenos y exógenos, no sólo informes de actividades. Es importante señalar que en este reducido espacio no se pretende evaluar el desempeño del IFT, pues sería igualmente irresponsable, sino esbozar ciertos elementos que le permitan alcanzar gradualmente la excelencia, así como algunos indicadores para medir su desempeño.

      Antes de entrar al tema del desempeño, se debe mencionar que el IFT no es la única autoridad que incide en los sectores que regula. Hay decisiones de gran impacto que se toman desde los Poderes de la Unión y desde los gobiernos estatales y municipales que dejan huella positiva o negativa en la tutela de los derechos del público usuario y las audiencias. También, estas decisiones pueden generar nuevas barreras a la competencia, como sucede con los montos excesivos en el cobro de los derechos por el uso del espectro radioeléctrico o, por el contrario, reafirmar la autonomía y los alcances del mandato de este órgano regulador. El análisis del impacto que tienen estos otros actores rebasa el alcance de este trabajo, pero es muy necesario, pues en última instancia ellos norman también las conductas de los entes regulados a través de leyes o actos administrativos y jurisdiccionales.²

      En materia de competencia económica el IFT tampoco está solo. En la medida en que la convergencia entre servicios y mercados a través de plataformas digitales de múltiples competidores se vuelve la norma, las fronteras entre el IFT y la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece) se van diluyendo. Esta nueva realidad ha generado conflictos de competencia entre ambos OCA que podrían obviarse a través de criterios homogéneos derivados de la colaboración y el diálogo que privilegien el interés público de los consumidores a través del proceso de libre competencia y concurrencia.

      Diseño institucional del IFT

      El diseño de una institución tiene un impacto decisivo en su desempeño, por lo que es importante revisar algunas cuestiones clave sobre el diseño del IFT.

      El IFT fue creado con un robusto mandato en materia regulatoria y de competencia económica, así como con amplias facultades de naturaleza muy diversa.³ Además, fue concebido como órgano colegiado independiente en sus decisiones y funcionamiento, profesional en su desempeño e imparcial en sus actuaciones. La Constitución le otorgó autonomía presupuestal, de modo que la Cámara de Diputados debe garantizar la suficiencia presupuestal para el ejercicio eficaz y oportuno de sus competencias.⁴ Por lo que respecta a su estructura, el Artículo 28 constitucional estableció que su órgano de gobierno fuese un pleno de siete comisionados designados a propuesta del Ejecutivo y con la ratificación del Senado, luego de aprobar un examen de conocimientos y haber acreditado una serie de requisitos personales y profesionales. Este órgano es presidido por el comisionado o comisionada que designe el Senado mediante una votación afirmativa de las dos terceras partes de los senadores presentes.

      Por su parte, el Constituyente facultó al IFT para emitir su propio estatuto orgánico, sin embargo, un año más tarde, la LFTR introdujo un diseño orgánico que le restó autonomía en su forma de organizarse, operar y decidir sobre varios rubros, siendo la primera gran omisión del IFT el no defender su autonomía. Con el acompañamiento de las comisionadas en ese entonces se propuso la interposición de una controversia constitucional, pero el bloque de cinco comisionados decidió no llevar la intromisión del Congreso de la Unión ante la Suprema Corte de Justicia y, en lugar de abrir un frente litigioso que implicaba un choque político con la Consejería Jurídica, artífice principal de la iniciativa de la LFTR, se propuso tratar de superar las deficiencias de la ley caso por caso.

      La LFTR introdujo tantas nuevas disposiciones en el diseño institucional del IFT y otorgó tantas atribuciones al Poder Ejecutivo que se afectó la autonomía y eficacia institucional para organizarse de una manera que facilitara la consecución de su mandato; además, redujo el peso específico de la colegiación. Esto dio como resultado un órgano colegiado, pero vertical en su estructura y funcionamiento, lo cual lo hace más fácilmente capturable por intereses políticos. En efecto, la LFTR otorga al comisionado presidente del IFT un enorme cúmulo de facultades y poderes amplísimos y el control de la agenda del Pleno, de los procesos internos, de la información y los recursos humanos, lo cual merma sensiblemente el poder real del Pleno en su conjunto que es especialmente necesario para forjar una institución realmente nueva durante sus años fundacionales. Si bien es cierto que cada comisionado cuenta con un voto y sólo en caso de empate la Presidencia cuenta con voto de calidad, es ésta quien supervisa y dirige a todo el personal del IFT, administra sus recursos, decide (con sujeción a plazos legales fatales) la agenda del Pleno, tiene a su cargo los nombramientos y la remoción de todos los titulares de unidad (a excepción del encargado de competencia económica), coordinadores y, más recientemente, de directores generales.⁵ Además, conforme a la LFTR, es el presidente quien propone a los aspirantes de los dos únicos cargos que nombra el Pleno: el secretario técnico del Pleno y el titular de la Autoridad Investigadora.⁶

      Si se considera que el nombramiento del comisionado presidente o presidenta del IFT depende completamente del Senado y que se trata de una decisión política negociada entre dos o más partidos para alcanzar el 66 por ciento de los votos presentes en la sesión respectiva, sin un proceso objetivo y transparente de evaluación de los comisionados considerados, para validar sus capacidades de liderazgo y su nivel de independencia de los intereses de grupo, se puede decir que es un despropósito concederle tanto poder al presidente ya que siempre será alguien cercano al titular del Ejecutivo СКАЧАТЬ