Europarecht. Bernhard Kempen

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СКАЧАТЬ der Nachbarschaftspolitik i.S.d. Art. 8 EUV. Die Entscheidung, ob letztlich ein entwicklungs- oder nachbarschaftspolitisches Instrument gewählt wird, ist dabei gleichwohl oftmals politischer Natur.

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      Eine Vielzahl dieser Vertragsbeziehungen sind als → Assoziierungsabkommen auf Grundlage von Art. 217 AEUV ausgestaltet und weisen die für diese übliche institutionelle Struktur auf, s. z.B. AKP-EU-Ministerrat. Überhaupt ist die Zusammenarbeit mit den AKP-Staaten – im Gegensatz zur EZ mit anderen Partnern – stark vom Grundprinzip des völkerrechtlichen Konsenses geprägt. Jene Abkommen, welche die Merkmale eines Assoziierungsabkommens nicht erfüllen, sind meist als Partnerschafts- oder Kooperationsabkommen zu qualifizieren und haben Bestand bspw. zwischen der EU und einigen Staaten Asiens bzw. Lateinamerikas. Sie enthalten nur in Ausnahmefällen konkrete rechtliche Verpflichtungen.

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      Für die länderspezifischen EZ-Maßnahmen sind die Programmierungen anhand konkreter Aktionspläne und Mehrjahresprogramme von zentraler rechtlicher Bedeutung. Sie erfolgen für das Instrument für die Entwicklungszusammenarbeit (DCI) – dem finanzstärksten EZ-Instrument des EU-Haushalts – auf Grundlage der EZ-VO, die neben der EEF-VO (aktuell: 2015/322) als Kernstück des sog. EU-Entwicklungsverwaltungsrechts zu qualifizieren ist. Dieses besteht im Wesentlichen aus jenen Sekundärrechtsakten, die jeweils für die verschiedenen Finanzinstrumente gesondert geschaffen wurden und u.a. Zuständigkeit und Verfahren des jeweiligen Instruments regeln.

2. Verwaltung und Gesetzgebung in der EZ

a) Verwaltung und Durchführung der EZ durch die Kommission

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      Das einschlägige Entwicklungsverwaltungsrecht (DCI-VO, EEF-VO, ENI-VO etc.) sieht grundsätzlich eine umfängliche Durchführungs- und Programmierungskompetenz der EU-Kommission vor. Die Programmierung erfolgt dabei zunächst anhand von geographischen Strategiepapieren (country strategy papers), Mehrjahresrichtprogrammen (multiannual indicative programmes) sowie thematisch ausgerichteten Strategiepapieren (thematic strategies). Unterstützt bzw. kontrolliert wird die Kommission bei der Programmierung je nach eingesetztem Instrument etwa vom sog. DCI-Ausschuss gem. Art. 15, 19 DCI-VO oder dem EEF-Ausschuss gem. Art. 14 Abs. 2 Buchst. a) EEF-VO. Auch der → Europäische Auswärtige Dienst (EAD) ist in die Programmierung mit einbezogen.

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      Auf der Grundlage dieser Programmierungsdokumente erstellt die Kommission sodann sog. jährliche Aktionsprogramme (annual action programmes), welche konkrete Finanzierungsentscheidungen beinhalten und somit den Beginn der Durchführungsphase kennzeichnen. Neben den spezifischen Projekten, die gefördert werden sollen, und den hierfür jeweils bereitzustellenden Mitteln, enthalten die jährlichen Aktionsprogramme auch Regelungen über das jeweils zu beachtende Verwaltungsverfahren. Hinzu treten gesonderte Projektvereinbarungen zwischen Kommission und dem jeweils geförderten Staat, die grundsätzlich völkerrechtlichen und damit verbindlichen Charakter haben. Mit AKP-Staaten besteht dabei gem. der Regelungen der EEF-VO ein engeres Kooperationsverhältnis als mit den übrigen, auf Grundlage z.B. der DCI-VO geförderten Partner. Sie werden stärker in die Projektplanung einbezogen und zudem wird ihnen ein Widerspruchsrecht bei der Ablehnung eines Projektantrags eingeräumt, das den übrigen Partnerstaaten verwehrt bleibt.

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      Hinsichtlich der Durchführung von spezifischen Projekten kann grundsätzlich die direkte (durch Kommission oder EU-Delegation vor Ort) und die indirekte (durch Einrichtungen des Empfängerstaats oder Internationale Organisationen) Verwaltung unterschieden werden. Bei EZ-Maßnahmen zugunsten von AKP-Staaten erfolgt regelmäßig eine indirekte Mittelverwaltung durch den geförderten Staat selbst, welche um eine Kontrolle durch die EU-Delegationen sowie sog. EEF-Zellen ergänzt wird. Diese soll die Einhaltung von unionsrechtlichen Vorgaben bzw. der jeweiligen Entwicklungsstrategie des Partnerstaats sicherstellen.

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      Die bei der Durchführung der EZ-Maßnahmen maßgeblich tätig werdende Stelle der Kommission ist die Generaldirektion Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung (DEVCO) mit Hauptsitz in Brüssel. Über die Außenstellen des bzw. in Kooperation mit dem EAD nimmt sie die Durchführung und Überwachung konkreter Projekte in den geförderten Partnerstaaten vor Ort vor.

b) Festlegung des EU-Haushalts durch Rat und Parlament

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      Hinsichtlich der EZ-Finanzinstrumente können grundsätzlich solche unterschieden werden, die sich direkt aus dem EU-Haushalt speisen und solche, die aus anderen Mitteln bereitgestellt werden. Zu letzteren zählt insbesondere der Europäische Entwicklungsfonds (EEF), der in erster Linie der Unterstützung der AKP-Staaten dient.

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      Jenseits ihrer Gesetzgebungszuständigkeit für die EZ gem. Art. 209 Abs. 1 AEUV sind Rat und Parlament gemeinsam für die Verabschiedung sowohl des jährlichen EU-Haushalts, als auch des für einen Zeitraum von mindestens fünf, gewöhnlich sieben Jahren aufgestellten Mehrjährigen Finanzrahmens (MFR) zuständig, Art. 314 bzw. 312 AEUV. Hinsichtlich der EZ-Maßnahmen begleitet der Entwicklungsausschuss des Parlaments die Haushaltsberatungen aktiv und lässt konkrete Vorschläge in die Erstellung des Haushaltsplans einfließen. Lehnt das Parlament nach gescheiterten Vermittlungsversuchen einen Haushaltsplan ab, hat die Kommission einen neuen Entwurf für einen Haushaltsplan zu unterbreiten.

3. Entwicklungsinstrumente des EU-Haushalts

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      Bis Ende 2006 bestanden die Instrumente der EZ aus rund 30 Programmen sowie 90 Haushaltslinien. Anhand des MFR 2007–2013 wurden diese grundlegend reformiert und konsolidiert. Der MFR 2014–2020 behält die damals geschaffene Struktur im Wesentlichen bei und enthält acht Finanzinstrumente der EZ: Instrument für die Entwicklungszusammenarbeit (DCI; geographisch und themenspezifisch; Volumen: 19,7 Mrd. €), Europäisches Nachbarschaftsinstrument (ENI; geographisch; Volumen: 15,4 Mrd. €), Instrument für Heranführungshilfe (IPA; geographisch, insbesondere Balkanstaaten, Türkei; Volumen: 11,7 Mrd. €), Partnerschaftsinstrument (PI; geographisch, nur Industrieländer; 955 Mio. €), Instrument für Grönland (geographisch; 184 Mio. €), Europäisches Instrument für Demokratie und Menschenrechte (EIDHR; themenspezifisch; 1,3 Mrd. €), Instrument für Stabilität und Frieden (IfSP; themenspezifisch; 2,3 Mrd. €), Instrument für die Zusammenarbeit im Bereich der nuklearen Sicherheit (INSC; themenspezifisch; 225 Mio. €).

4. Europäischer Entwicklungsfonds (EEF)

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      Obwohl der EEF außerhalb des EU-Haushalts steht, wird er gleichwohl von der Kommission verwaltet. Er stellt das älteste (bereits vorgesehen in den Römischen Verträgen von 1957) und finanzstärkste Entwicklungsinstrument der EU dar und weist in seiner elften Auflage ein Gesamtvolumen von 29,1 Mrd. € auf. Der EEF ist dabei geographisch auf die Unterstützung der AKP-Staaten sowie der → СКАЧАТЬ