Caída y ascenso de la democracia. David Stasavage

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      FIGURA 3.4. Burócratas y consejos como alternativas. La figura muestra los niveles de variabilidad calórica distinguiendo entre las sociedades con y sin consejos y con y sin burócratas (véanse las definiciones en el texto)

      Consideremos ahora un modelo empírico que vimos al comienzo de este capítulo: las sociedades con una mayor variabilidad en el potencial agrícola eran más propensas a tener un gobierno por consejo. Si los burócratas y los miembros de un consejo pueden desempeñar funciones sustitutivas en el suministro de información y el cumplimiento de las normas, entonces deberíamos ver el siguiente patrón en los datos: sin burocracia, debería haber una correlación positiva entre la variabilidad calórica y la presencia del consejo; con burocracia, no debería haber correlación entre ambas.

Los dos recuadros superiores de la figura 3.4 muestran la relación entre la presencia del consejo y la variabilidad calórica en ausencia de burócratas. Vemos una variabilidad calórica considerablemente mayor en las sociedades con consejos, lo que concuerda con lo que vimos en la figura 3.1. Ahora consideremos los recuadros inferiores de la figura 3.4: muestran la misma relación para las sociedades que sí tienen burócratas. Aquí vemos una relación muy diferente: los niveles de variabilidad calórica en las sociedades con y sin consejos son casi idénticos. Los burócratas y los consejos podían ejercer a veces de sustitutos.29

      Si bien los consejos y las burocracias podían a veces actuar como sustitutos, también podían ser complementos. Hoy en día, muchos países combinan la gobernabilidad democrática con la administración burocrática, y este es uno de los sellos distintivos de la democracia moderna. Es posible que la burocracia socave o no la democracia en función del orden de los acontecimientos: si la burocracia surge primero, los gobernantes tendrán poca necesidad de democracia, pero si la democracia surge primero, es posible otro resultado. Al asistir periódicamente a un consejo o una asamblea, la gente desarrollará el hábito de la acción colectiva. Una vez desarrollado, es posible que puedan poner límites a un gobernante incluso con la existencia de una burocracia, y también que puedan administrar esa burocracia. Por tanto, un consejo y una burocracia pueden ser complementos, porque los burócratas tendrán una mayor habilidad para ciertas tareas.

      orígenes de la burocracia

¿Qué factores hicieron más probable que se pudiera desarrollar una burocracia? Un punto de referencia es la forma de agricultura que practica una sociedad. La agricultura intensiva conlleva a menudo el reordenamiento del paisaje –y una mayor legibilidad para los gobernantes– a medida que la producción se vuelve más sistemática. Si los burócratas tienen menos conocimiento del lugar que los miembros de la sociedad, hacer la producción más legible les facilita el trabajo. En muchos casos, pero no en todos, los burócratas también han participado en el diseño de los sistemas de agricultura intensiva.30

Una forma de medir el grado de intensidad de un sistema agrícola es considerar las cosechas por parcela. Teniendo esto en cuenta, veamos la figura 3.5.31 En el Egipto y la Sumeria antiguos y en China, las cosechas por hectárea eran entre tres y cuatro veces mayores que en la Inglaterra medieval. Veríamos lo mismo si comparásemos las tres primeras sociedades con cualquier otro lugar de la Europa medieval o con las partes de Sicilia y España bajo dominio musulmán. Resulta que las tres primeras sociedades del gráfico 3.5 tenían burocracias fuertes, a diferencia de la Inglaterra medieval. La agricultura intensiva de alto rendimiento no significa necesariamente más productividad en un sentido general. Para valorar esto, necesitaríamos saber qué se podría producir después de tener en cuenta todos los insumos, la mano de obra, la tierra y el capital.32 Lo que planteo es que en estas cuatro sociedades la intensificación agrícola estuvo asociada a una forma distinta de organización política.