Gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas. Andreas Hildenbrand Scheid

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       1 Gobernanza y planificación territorial: elementos clave para el desarrollo sostenible de las áreas metropolitanas

1. Las áreas metropolitanas: un escenario complejo para la acción pública

1.1. Las áreas metropolitanas como manifestación principal de la nueva ciudad real contemporánea

      Vivimos en un mundo cada vez más urbano. Según datos de la ONU y de la OECD, que se recogen en la Declaración de Montreal sobre Áreas Metropolitanas del 7 de octubre de 2015 (Communauté Métropolitaine de Montréal, 2015), por primera vez en la historia de la humanidad, más de la mitad de la población del mundo vive en ciudades. Se prevé que hasta el 2050 este porcentaje alcanzará casi el 70 % y para el año 2100, aproximadamente el 85 %. Mientras que en 1996 2.600 millones de personas vivían en ciudades, esta cantidad llegará en el 2016 a 4.000 millones.

      A su vez, este mundo urbano tiene un carácter cada vez más metropolitano. Como consecuencia de la progresión del crecimiento urbano y periurbano, una gran parte de las ciudades del mundo está integrada en áreas metropolitanas extensas y densamente pobladas. Las áreas metropolitanas, en su acepción más básica (Feria, 2011a: 128), son áreas polinucleares que conforman un mercado unitario de vivienda y trabajo, y existe entre el (los) centro(s) metropolitano(s) y los municipios de su ámbito de influencia estrechas interrelaciones funcionales. El ejemplo más claro de estas interrelaciones son los flujos pendulares diarios de movilidad residencia-trabajo desde estos municipios hacia la(s) ciudad(es) que constituye(n) el(los) centro(s) metropolitano(s). La población, en este tipo de áreas, se encuentra en continuo crecimiento y la ONU estima que el 50 % de los residentes urbanos vive actualmente en aglomeraciones de más de 500 mil habitantes.

      Son las áreas metropolitanas donde primordialmente se manifiesta la nueva realidad urbano-territorial, que suele denominarse la nueva ciudad real contemporánea, que se ha configurado en un contexto postindustrial que es muy distinto al contexto de las últimas décadas del siglo XX y de épocas pasadas en las que han surgido anteriores generaciones de áreas metropolitanas.

      La ciudad real contemporánea, en cuanto a su escala, organización y configuración, es completamente diferente a la ciudad que históricamente ha caracterizado el territorio y que, en relación con su forma, se ha definido como la ciudad continua o compacta tradicional (Feria y Albertos, 2010: 15-17). La ciudad real contemporánea se caracteriza por una rápida e intensa expansión física del proceso de suburbanización que, impulsado desde una ciudad grande y dinámica (el centro metropolitano) –o desde varios centros metropolitanos, en el caso de aglomeraciones urbanas polinucleares–, afecta en el entorno de estas ciudades a un número cada vez mayor de municipios, que incrementan su población residencial y también atraen de manera creciente la localización de actividades productivas en ellas. Este proceso ya no se produce tanto en contigüidad con la ciudad existente, sino primordialmente con discontinuidad espacial (a saltos). Alcanza a municipios cada vez más alejados de los centros metropolitanos, que están ubicados en el espacio periurbano, rururbano o rural. Así, la nueva ciudad real representa un «espacio urbano sustancialmente más extenso, complejo y difuso que el que ha constituido históricamente la ciudad» (Feria, 2011a: 128).

      La ciudad real contemporánea es el resultado de un rápido proceso de metropolización, que en Europa aconteció a partir de la década de los ochenta del siglo pasado y que los expertos han llegado a denominar, con una imagen sintética, la «explosión de la ciudad» (Indovina, 2004; Font, 2004a; Sorribes, 2010; Romero, 2012: 118). Este proceso de metropolización es un proceso altamente complejo. Engloba procesos intensos de suburbanización residencial y de descentralización hacia la periferia de las actividades productivas (usos industriales y terciarios) y de equipamientos, así como otros procesos (la gentrificación, la recentralización de servicios avanzados) que afectan a los centros de las ciudades.

      Los factores determinantes y explicativos del proceso de metropolización (Indovina, 2004; Font, 2006 y 2007; Mella, 2008) son múltiples, habiendo diferenciado la Agencia Europea de Medio Ambiente un conjunto de veinticinco factores¹. Están ligados a profundos cambios de naturaleza económica, tecnológica y también social. Entre los factores destacan el desarrollo y la mejora de las redes y servicios de transporte viario y ferroviario, la extensión en el territorio de servicios y equipamientos, las transformaciones de los procesos productivos y de las TIC, que propiciaron una creciente descentralización del empleo, y las preferencias de las clases medias y altas por la tipología de la casa unifamiliar con gran parcela.

      Como una de las consecuencias más potentes e impactantes del proceso de metropolización, se ha producido la aparición generalizada de la ciudad dispersa como nueva forma urbana con la que las áreas metropolitanas se manifiestan físicamente en el territorio.

      Esta ciudad dispersa, para la que se ha definido un número elevado de otros conceptos similares (ciudad sin confines, ciudad difusa, ciudad de baja densidad, ciudad de ciudades, urban sprawl, etc.), se puede definir, de manera sintética, como un proceso de expansión urbana dispersa, discontinua (crecimiento a saltos) y de baja densidad, con una alta dependencia del automóvil y polarizada sobre las infraestructuras viarias y los nodos de intercambio, que se está desplegando sobre espacios suburbanos, periurbanos o rururbanos. Desde la perspectiva morfológica, la ciudad dispersa tiene cinco características (Muñiz, Calatayud, García, 2007: 309): baja densidad, baja centralidad, baja proximidad, baja concentración y discontinuidad. Estas características se concretan en las siguientes pautas (Muñiz, Calatayud y García, 2007: 311): «una densidad de población decreciente acompañada de un mayor consumo de suelo; un peso creciente de las zonas periféricas respecto a las centrales; un mayor aislamiento (falta de proximidad) entre cada una de las partes de la ciudad; una menor concentración de la población en un número limitado de zonas densas y compactas, y una creciente fragmentación del territorio».

      Por todas estas características, la ciudad dispersa tiene impactos ambientales, económico-financieros y sociales (Magrinyà y Herce, 2007; Gibelli, 2007) que, en su conjunto y efecto combinado, perfilan un patrón de crecimiento urbano insostenible en relación con todas las tres dimensiones de la sostenibilidad, la ambiental, la económica y la social. Ejemplos significativos de esta insostenibilidad, sobre la que se profundizará a continuación (capítulo 1.2.1), son el excesivo consumo de suelo, los elevados costes públicos de provisión de redes infraestructurales y de servicios y de mantenimiento y la segregación socio-espacial que representan las urbanizaciones cerradas y vigiladas (gated communities).

      Además del problema de la insostenibilidad, la ciudad real contemporánea constituye un ámbito territorial que, en su extensión espacial, supera claramente los límites de los ámbitos territoriales administrativos tradicionales. Sobre todo no entiende de las delimitaciones de términos municipales, sino que tiene una estructura, una dinámica y un funcionamiento inequívocamente supramunicipal. Incluso se dan casos en los que se produce una superación de los límites de entes territoriales de escala comarcal o provincial, regional o hasta nacional, como ponen de manifiesto los casos de áreas metropolitanas de carácter transfronterizo.

      Por tanto, en las áreas metropolitanas se plantea, como segundo gran problema, una enorme complejidad y dificultad para la acción pública por la fragmentación administrativa del espacio metropolitano, es decir, la incongruencia entre los límites del territorio que abarca el ámbito funcional metropolitano y el mapa de las delimitaciones político-administrativas tradicionales. Éstas son el referente espacial de la toma de decisiones de los actores públicos (municipios u otras administraciones СКАЧАТЬ