Riigikogu kodu- ja töökorra seadus. Kommentaarid. Коллектив авторов

Чтение книги онлайн.

СКАЧАТЬ õiguse üldpõhimõtetest ning Põhiseaduse § 65 p 16 klauslist tuleneb, et riigivõimu harud ning põhiseaduslikud institutsioonid peavad olema neile Põhiseadusega otsesõnu antud pädevuse teostamise korraldamisel autonoomsed. Neil on üldjuhul õigus ise määratleda oma pädevuse teostamise sisemine organisatsioon ja kord […] Kolleegium peab vajalikuks rõhutada, et isekorraldusõigus hõlmab ainult pädevust kehtestada nn internseid reegleid ehk ametkonna või asutuse sisemist korda.“3

      1.3 Enesekorraldusõigus annab Riigikogule laia diskretsiooniõiguse oma organisatsiooni ja protseduure sätestavate reeglite kujundamisel ehk nagu on märkinud Riigikohus – suhteliselt suure otsustusvabaduse tema enda tegevust puudutavates küsimustes.4 See vabadus ei ole aga piiramatu. Riigikogu otsustusruumi tema enda tegevust puudutavates küsimustes piiravad ühelt poolt põhiseaduse printsiibid, näiteks Riigikogu liikme vaba mandaadi põhimõte, Riigikogu funktsioonide teostamises võrdse osalemise printsiip ja parlamendivähemuse kaitse nõue, teiselt poolt aga Riigikogu organisatsiooni, töökorralduse ja menetluse kohta põhiseaduses sätestatu: Riigikogu esimehe ja kahe aseesimehe valimise kohustus (PS § 69), Riigikogu istungite ja hääletamise avalikkuse nõue (PS § 72), valitsusliikmete sõnaõigus Riigikogu ja tema komisjonide istungitel (PS § 100) jne.

      1.4 Parlament teostab enesekorraldusõigust eelkõige oma kodukorra kehtestamisega. Traditsiooniliselt käsitatakse kodukorda parlamendi siseaktina, mille adressaadid on parlamendiliikmed ja mille rahvaesindus kehtestab oma otsusega ilma teiste riigiorganite sekkumiseta.5 Kooskõlas selle käsitlusega sätestas ka näiteks Eesti Vabariigi 1937. aasta põhiseaduse § 62 lõige 1, et Riigikogu kodukord võetakse vastu Riigikogu üldkoosoleku otsusega.6 Käesoleval ajal on parlamendi kodukorra kehtestamine parlamendi otsusega ette nähtud näiteks järgmiste Euroopa Nõukogu liikmesriikide põhiseadustes: Albaania, Bulgaaria, Hispaania, Horvaatia, Itaalia, Poola, Prantsusmaa, Rumeenia, Saksamaa, Soome, Taani ja Ungari. Eesti põhiseadus sätestab samamoodi kui Leedu, Läti, Makedoonia, Slovakkia, Sloveenia ja Tšehhi põhiseadus, et parlamendi kodukord tuleb võtta vastu seadusena.

      2. Riigikogu kodu- ja töökorra seadus Eesti Vabariigi põhiseaduses

      2.1 Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse (Riigikogu kodukorra seaduse ja Riigikogu töökorra seaduse) vastuvõtmise ja selles teatavate küsimuste reguleerimise kohustus on sätestatud järgmistes põhiseaduse sätetes:

      a) paragrahvis 69: „Riigikogu valib oma liikmete hulgast Riigikogu esimehe ja kaks aseesimeest, kes korraldavad Riigikogu tööd vastavalt Riigikogu kodukorra seadusele ja Riigikogu töökorra seadusele.“;

      b) paragrahvis 70: „Riigikogu otsustusvõimelisuse sätestab Riigikogu kodukorra seadus. Erakorralisel istungjärgul on Riigikogu otsustusvõimeline, kui kohal on üle poole Riigikogu koosseisust.“;

      c) paragrahvi 71 lõikes 3: „Komisjonide ja fraktsioonide moodustamise korra ning õigused sätestab Riigikogu kodukorra seadus.“;

      d) paragrahvi 72 lõikes 2: „Hääletamine Riigikogus on avalik. Salajast hääletamist korraldatakse põhiseaduses või Riigikogu kodukorra seaduses ettenähtud juhtudel ainult ametiisikute valimisel või nimetamisel.“;

      e) paragrahvi 104 lõikes 1: „Seaduste vastuvõtmise korra sätestab Riigikogu kodukorra seadus.“;

      f) paragrahvi 104 lõikes 2: „Ainult Riigikogu koosseisu häälteenamusega saab vastu võtta ja muuta järgmisi seadusi: […] 6) Riigikogu kodukorra seadus ja Riigikogu töökorra seadus; […]“.

      2.2 Riigikogu kodukorra seaduse ja Riigikogu töökorra seaduse eristamise juured on Eesti Vabariigi 1937. aasta põhiseaduses, mille § 62 nägi ette, et Riigikogu üldkoosoleku otsusega vastuvõetava kodukorraga tuli kindlaks määrata „Riigikogu, Riigivolikogu ja Riiginõukogu ning nende organite asjaajamise sisemine kord ja läbikäimine omavahel, samuti Riigikogu liikmete õigused ja kohused Riigikogu üldkoosolekul, Riigivolikogus ja Riiginõukogus ning nende komisjonides“ (lõige 1), aga seadusega tuli sätestada „Riigikogu, Riigivolikogu ja Riiginõukogu ning nende organite vahekord ja läbikäimise kord muude asutistega, samuti Vabariigi Presidendi ja Vabariigi Valitsuse liikmete õigused ja kohused Riigikogu üldkoosolekul, Riigivolikogus ja Riiginõukogus ning nende komisjonides“ (lõige 2). Seega erinesid kaks akti – Riigikogu kodukord ja Riigikogu töökorra seadus – oma reguleerimiseseme ja sellest tulenevalt õigusliku iseloomu poolest. Riigikogu kodukord oli Riigikogu siseakt, millel puudus mõju parlamendiväliste subjektide õigustele ja kohustustele, Riigikogu töökorra seadus aga õigusnorme sisaldav akt, millega reguleeriti parlamendiväliste subjektide õigusi ja kohustusi Riigikogus, selle kodades ja organites ning Riigikogu, selle kodade ja organite suhtes.

      2.3 Kuigi põhiseaduse § 69 ja § 104 lõike 2 punkti 6 semantiliselt tõlgendades tuleks nõuda kahe eraldi seaduse – Riigikogu kodukorra seaduse ja Riigikogu töökorra seaduse – olemasolu, oli süsteemi- ja õigusselguse kaalutlustel otstarbekas koondada kõik Riigikogu organisatsiooni, töökorraldust ja protseduure reguleerivad normid ühte seadusse.7 Kaalukaid õiguslikke argumente niisuguse lahenduse vastu ei ole. Kehtiva põhiseaduse järgi peavad kõik Riigikogu tegevust ning Riigikogu liikmete õigusi ja kohustusi reguleerivad normid sisalduma seaduses, täpsemalt nn konstitutsioonilises seaduses.8,9 Seetõttu ei ole aktide eristamine nende õiguslikust iseloomust lähtudes praegu relevantne. Ka ei määratle põhiseadus, millised on küsimused, mis tuleks reguleerida Riigikogu töökorra seadusega. Seetõttu, nagu kinnitab praktika – Riigikogu kodukorra seaduse ja Riigikogu töökorra seaduse kuni 2007. aasta 13. juulini kehtinud redaktsioonid –,on reguleeritavate küsimuste jaotus kahe seaduse vahel paratamatult meelevaldne.

      2.4 Eespool viidatud põhiseaduse paragrahvides (§-d 69–72 ja 104) on ette nähtud, millised küsimused peavad olema Riigikogu kodu- ja töökorra seaduses reguleeritud. Nagu näha, sätestab põhiseadus ainult väga üldised raamid, mille sees on Riigikogu enesekorraldusõiguse alusel vaba kujundama oma struktuuri, töökorraldust ja menetlusreegleid. Seejuures peab Riigikogu arvestama eelkõige järgmistes põhiseaduse sätetes ettenähtuga: §-d 1 ja 10 (demokraatia põhimõtte osaks olevad enamuse reegel ja vähemuse kaitse nõue); § 4 (võimude lahusus ja tasakaalustatus kui korralduspõhimõte); § 59 ja § 61 punkt 1 (seadusandluspädevus); § 61 lõige 1, § 66 ja § 78 punkt 4 (Riigikogu koosseisu diskontinuiteet ja esimene istung); § 61 lõige 2 (ametivanne); § 62 (vaba mandaat; Riigikogu liikme vabastus vastutusest hääletamise ja poliitiliste avalduste eest); § 65 punkt 2 ja §-d 105–106 (rahvahääletuse korraldamine); § 65 punkt 3 ja § 79 (Vabariigi Presidendi valimine); § 65 punkt 4 ja § 121 (välislepingu ratifitseerimine ja denonsseerimine); § 65 punkt 5 ja § 89 (peaministrikandidaadile volituste andmine valitsuse moodustamiseks); § 65 punkt 6 ja §-d 115–117 (riigieelarve vastuvõtmine ja selle täitmise aruande kinnitamine); § 65 punktid 7–8, § 78 punkt 11,§ 134, § 140, § 150 (ametiisikute ametisse nimetamine kellegi ettepanekul); § 65 punkt 9 (Eesti Panga nõukogu liikmete ametisse nimetamine); § 65 punkt 10 (riigilaenude tegemise ja riigile muude varaliste kohustuste võtmise otsustamine); § 65 punkt 13 ja § 97 (umbusalduse avaldamine); § 65 punkt 14 ja § 129 (erakorralise seisukorra väljakuulutamine); § 65 punkt 15 ja § 128 (sõjaseisukorra, mobilisatsiooni ja demobilisatsiooni väljakuulutamine); § 67 (korralised istungjärgud); § 68 ja § 78 punkt 5 (erakorralised istungjärgud); § 69 (esimees ja kaks aseesimeest); § 70 (kvoorum); § 71 (komisjonid ja fraktsioonid); § 72 (istungi ja hääletamise avalikkus); § 73 (enamusreegel); § 74 (arupärimine); § 78 punkt 6ja § 107 (seaduse väljakuulutamine); СКАЧАТЬ