Análisis de políticas públicas: metodologías y estudios de caso. Juan José Sanabria López

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СКАЧАТЬ de las políticas públicas es una construcción conceptual que resulta útil para simplificar el análisis de los procesos políticos, que son de por sí complejos. Además el modelo es lo suficientemente general, lo que permite su utilización para cualquier política pública y facilita así la delimitación del objeto de análisis; sin embargo no refleja necesariamente la realidad, ya que no todas las políticas públicas siguen “al pie de la letra” la secuencia de cada una de sus fases; incluso, con frecuencia, algunas políticas sobreponen o alteran el orden del ciclo.

      En este sentido, André Roth formula las siguientes observaciones que deben tomarse en cuenta en el momento de llevar el ciclo de políticas públicas a la práctica:²⁴

      • Ejecutar una política pública o una norma es un trabajo continuo de interpretación y de reinterpretación que depende de los actores, de su número, del nivel de abstracción de la norma y de la estabilidad o inestabilidad del contexto de la implementación.

      • El significado de una norma se construye por interacciones entre decisores y ejecutores, entre los mismos ejecutores y entre ejecutores y destinatarios.

      • La interacción significa para los actores persuasión y estrategia para imponer su propia interpretación y destruir o descartar las interpretaciones de los demás actores. El sentido de una implementación va a depender de la dinámica de las interacciones entre administración pública, actores privados y, más que todo, destinatarios.

      • La interpretación continua, iterativa, de las actividades y contenidos de la implementación hace de ésta un proceso que se adapta al contexto. La norma sufre un proceso reiterativo de contextualización por los ejecutores; es como si renaciera luego de su primera adopción por la instancia formal de decisión. Este renacer se hace en función de los contextos, temas y problemas que estructuran los discursos, así como la implementación misma de la política pública.

      Si bien la política pública es una herramienta de gobierno, no es un dispositivo solamente de naturaleza técnica, ya que requiere en su manejo de gran capacidad de diálogo y negociación por parte de los actores involucrados. Esta característica de las políticas públicas se puede apreciar particularmente en la fase de evaluación. Definir el concepto de evaluación en general, y particularmente la evaluación de las políticas públicas, será la tarea de la que se ocupa la siguiente parte de este ensayo.

      La evaluación

      Evaluar proviene del francés évaluer, y según el Diccionario de la lengua española, este término hace referencia a “señalar el valor de una cosa. 2. Estimar, apreciar, calcular el valor de una cosa […] 3. Es tomar los conocimientos, aptitudes y rendimiento de los alumnos”.²⁵ Como establece Carol H. Weiss, evaluación es una palabra elástica que se extiende para abarcar juicios de todo tipo, pero el denominador común de todos los usos de este término es la noción de juzgar el mérito.²⁶ La evaluación es una actividad normativa porque los evaluadores (que somos todos en un régimen democrático) difícilmente pueden actuar fuera de sus valores, normas y percepciones; además, la evaluación es posible sólo en la medida en que su sentido, así como la escala de valores utilizada, se encuentren enunciados con la mayor claridad posible, ya que, en caso contrario, a la evaluación se le considerará como una expresión de arbitrariedad.

      Si evaluar es formular un juicio de valor, en una sociedad democrática habrá necesariamente una variedad de evaluaciones igualmente válidas (aunque no igualmente aceptables y aceptadas) como expresión de los distintos valores presentes en una comunidad dada. Por ello, es deseable que se tome en cuenta la evaluación que formulan los actores sobre su propia conducta a partir de sus percepciones. Además, la relación entre evaluadores y evaluados debe inscribirse en un proceso caracterizado por el debate y la participación activa, que permita un aprendizaje colectivo de autoevaluación y/o ajustes en el curso de la implementación mediante la negociación y la discusión con los actores.²⁷ A partir de estas ideas, es factible señalar que la evaluación es una actividad eminentemente política.

      Sin embargo, la evaluación es percibida como una actividad vertical, cuantitativa, administrativa y directiva, tendente a justificar la sanción por no cumplir con los objetivos establecidos; de ahí que se haya desarrollado, por un lado, una actitud más o menos común, entre algunos sectores tanto del ámbito público como del privado, de resistencia a su ejercicio, y, del otro, un comportamiento de apego burocrático al reglamento por temor a una eventual sanción entre los servidores públicos.²⁸

      En contraste con estas creencias, para Claudia Maldonado Trujillo y Gabriela Pérez Yarahuán la evaluación tiene un enorme potencial transformador: a) a las organizaciones públicas y sociales les permite rendir cuentas, aprender y orientarlas a resultados; b) propicia el debate público informado por evidencia; c) reduce las asimetrías de información sobre el destino y el sentido de la movilización de recursos públicos y d) contribuye a la legitimidad democrática y a la gobernabilidad.²⁹

      Según Jean-Baptiste Harguindéguy, al término evaluación se le puede definir como la tarea de recabar información sobre las consecuencias de la puesta en marcha de un programa público; esta recopilación de información se centra en las organizaciones y los programas de acción pública, ya que cualquier seguimiento de un programa obliga a interrogar sobre las rutinas que la propia burocracia está llevando a cabo, por lo que la evaluación trata de:³⁰

      1) Conocer el objetivo central de la política o programa en cuestión.

      2) Fijar criterios previos de evaluación suficientemente claros para los actores receptores de dicha información.

      3) Describir lo que ha pasado y si los resultados se adecuan a lo esperado.

      4) Entender por qué se han producido los resultados registrados: si funciona la política o programa, no existe problema; pero si no funciona, puede que la culpa del fallo sea de la propia teoría del cambio sobre la cual se basa el programa, o bien que sea la culpa de un elemento externo no previsto.

      5) Prescribir consejos para mejorar la política o programa.

      En este sentido, y siguiendo nuevamente a André Roth, la evaluación se ocupa de recolectar, verificar e interpretar la información sobre la ejecución y eficacia de las políticas y programas públicos. La evaluación es una práctica seria de argumentación que necesita estar basada en información que sea pertinente, ya que permite a las autoridades públicas y a los ciudadanos opinar con menos subjetividad acerca de los efectos de las acciones públicas. La importancia de la evaluación no es menor, ya que las instituciones y las autoridades públicas tienden a fundamentar su legitimidad no sólo en la legalidad de sus decisiones, sino en lo que hacen, es decir, en sus resultados.³¹

      La evaluación de políticas públicas, entonces, no es solamente un instrumento técnico, sino también un mecanismo político fundamental, ya que en los regímenes políticos democráticos³² los productos de la evaluación tienen diferentes utilidades, a saber:³³

      • El control del poder legislativo de las actuaciones del poder ejecutivo.

      • La presentación de resultados a los usuarios de los servicios públicos y al resto de los ciudadanos.

      • El mantenimiento de la confianza y la cooperación entre los actores públicos y privados que participan en las políticas públicas.

      En un régimen de gobierno democrático, las autoridades públicas tienen que rendir cuenta de sus actos, explicar sus decisiones a los ciudadanos, presentar los logros alcanzados en las distintas áreas en las que intervienen y legitimar, con resultados, sus СКАЧАТЬ